□颜少君

　　失能老人是指生活不能完全自理， 需要依赖他人照料的老年人。对于失能老人的判定标准， 国际社会通常用基本日常生活能力指标量表， 即吃饭、 穿衣、 上下床、 上厕所、 室内走动、 洗澡等6项指标来衡量老年人的失能程度。

　　进入21世纪，随着我国人口老龄化趋势不断加剧， 失能老人的规模也在急剧膨胀。 全国老龄办和中国老龄科学研究中心发布的 《全国城乡失能老年人状况研究》 报告显示， 今年全国失能、 半失能老人将达4000万人，占老年人口的19.5%。

　　失能老人养老陷入困局

　　众所周知， 我国养老服务体系是以居家为基础、 社区为依托、 机构为支撑的社会养老服务体系。 与之相对应的， 我国目前对失能老人的长期照护养老服务， 也主要有居家照顾、 社区照顾和机构照顾三种方式， 但目前来看， 现有方式和体系不能满足失能老人的长期特殊照护需求，失能老人养老陷入困境。

　　一是居家养老难以承受。 作为传统的养老模式， 直至今日， 家庭在我国失能老人的长期照护体系中仍然扮演着最主要的角色， 承担着诸如经济支持、 日常照顾和精神慰藉等主要功能。 实际上， 居家养老对健康老年人适用， 却不适用于失能老人。 一方面， 失能老人需要长期的24小时照护，家庭不具备长期照护的所需设施、设备和条件要求。另一方面， 随着经济社会的发展与变迁， 家庭结构逐渐小型化， 人口流动导致的空巢老人数量激增， 传统家庭养老功能不断弱化， 子女长期照护压力巨大。

　　二是社区养老照护资源不足。虽然我国在大力推动社区养老， 各种社区照料中心也不断增加， 但无论是从资源数量上还是发展水平上，都难以满足失能老人的特殊要求。目前， 我国社区照护人力资源相对缺乏， 专业人员严重短缺， 且社区长期照护发展水平还很低， 主要以基础的家政服务和送餐服务为主，而失能老人亟需的医疗保健和护理服务等不能全面展开。

　　三是机构养老由于定位不清晰，出现了一床难求和高空置率并存的现象。国家统计局公布的数据显示，2014年末， 全国各类提供住宿的养老服务机构3.4万个、 养老床位551.4万张， 入住老人却只有288.7万人， 养老床位空置率高达48%。与此同时， 具有一定规模、 医养结合的养老机构却严重不足。 即使是经济发达的广东省，具有一定规模、医养结合的养老机构也仅有39家。很多养老机构受专业设施与专业服务人员缺乏的制约， 只接受能自理的老年人。

　　国外失能老人长期照护体系已然完善

　　作为早期进入人口老龄化社会的发达国家， 针对失能老人的特殊照护需求， 已经探索出相对成熟和有效的做法，即建立长期照护体系，主要有以下3种：

　　第一种是以瑞典为代表的福利国家型长期照护体系。 主要由政府举办的机构对所有老人普惠性地提供经济支持、 住房和医疗护理等综合性服务， 其资金筹集主要来自政府税收。

　　第二种是以日本和德国为代表的社会保险型长期照护模式。 典型特点是由社会共同筹资， 从原有的医疗机构中分离出来、建立专业化、社会化的长期护理机构。

　　第三种是以美国代表的商业保险为主导的长期护理保险模式。 商业长期护理保险是美国长期护理体系的第一支柱， 政府主导的社会救助是第二支柱，仅针对低收入群体。

　　多层次的社会长期照护体系亟待建立

　　失能老人的养老问题已经引起了政府的重视， 我国老龄事业发展“十二五”规划提出，研究探索老年人长期护理制度， 鼓励、 引导商业保险公司开展长期护理保险业务。

　　2015年11月发布的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》 明确提出，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。可见，失能老人养老问题也是 “十三五”规划的重要问题。

　　在实践中， 很多地方也已经关注了失能老人的养老问题， 北京、上海、 青岛等发达城市已探索建立护理保险制度， 把失能老人的护理纳入社会保障制度框架内， 并以保险的形式为养老服务提供稳定的资金来源， 依靠全社会的力量来解决高龄失能老人的长期照护问题。

　　不过， 现有针对失能老人的养老照护政策依然是分散的， 而非系统的。 同样， 现有社会化养老服务体系不能满足失能老人的特殊需求，更难以应对人口老龄化带来的长期压力。 因此， 亟需整合现有资源，形成顶层设计， 构建立体化、 多层次的社会化长期照护体系。

　　在模式选择上， 可以考虑探索建立以强制性社会保险为基础， 商业保险、 照护救助和照护津贴相结合的多层次长期照护体系， 在满足失能老人基本长期照护需求的同时，满足不同人群的多样化需求。

　　在筹资模式上， 强制的长期照护社会保险可以参照基本医疗保险制度， 形成由政府、 企业、 个人多方负担的社会化筹资模式， 主要由护理保险支付长期照护费用。

　　在提供服务的内容和形式上，可以借鉴日本和德国的做法， 制定长期护理服务标准， 根据失能老人的差异， 提供相对应的经济支持、生活照料、 家政服务、 医疗保健护理服务、精神慰藉等多样化服务。

　　在机构运营上，要根据当前我国空巢老人激增的特点，重新定位机构养老，加快推进医养结合，为失能老人打造以医养结合养老服务机构为基础的保底社会安全网。同时，还要大力发展社区医养结合服务，支持以政府购买服务方式，解决高龄失能老人“居家养老难”问题。

　　（作者单位： 中国国际经济交流中心战略研究部）本版图表 赵乃育 制